Eine Belastungsprobe für den Rechtsstaat

Eine neue EU-Sanktionspraxis und die Schutzgüter der freiheitlich-demokratischen Ordnung

von Axel Fersen

Es gibt in der Europäischen Union eine Praxis, die in den Medien, in parlamentarischen Drucksachen und in den Kammern der Unionsgerichte seit Monaten sichtbar wird und in jedem dieser Spiegel ein beunruhigendes Bild abgibt. Sie betrifft Privatpersonen, die in Europa leben, dort arbeiten, dort Wohnungen mieten, dort Familien versorgen, dort Steuern zahlen und dort von einem Tag auf den anderen erfahren, dass sie auf einer Liste stehen, gegen die ihnen kein nationales Gericht im Wege des Eilrechtsschutzes hilft, kein nationaler Staatsanwalt etwas vorwirft und kein nationaler Richter eine Anklage zustellt. Der Rat der Europäischen Union nennt das „restriktive Maßnahmen“. Die öffentlich beschriebenen Folgen für die Betroffenen sind ihrem Wesen nach das, was sie ihrer Wirkung nach sind: existenzielle Sanktionen ohne Strafverfahren, eingefrorene Konten der gelisteten Person, vielfach mitgesperrte Konten der Ehepartner, faktische Vertragsunfähigkeit gegenüber Banken, Vermietern und Arbeitgebern, ein Reiseverbot innerhalb der Union und ein Rechtsweg, der nach Einschätzung sachkundiger Beobachter Jahre dauern kann, während die Hauptfolgen sofort eintreten.

Was rechtlich geschieht, ist leicht zu beschreiben. Der Rat beschließt im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik nach Art. 29 EUV eine Maßnahme. Bei wirtschaftlicher Wirkung wird daraus über Art. 215 AEUV eine in allen Mitgliedstaaten unmittelbar geltende Verordnung. Diese Verordnung sperrt sämtliche Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der gelisteten Person, verbietet allen Akteuren in der Union jede unmittelbare oder mittelbare Bereitstellung von Geldern oder Vermögenswerten und untersagt die Einreise in das Unionsgebiet. In Deutschland vollziehen die Bundesbank, das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle und die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung diese Vorgaben, abgesichert durch die Straf- und Bußgeldnormen der §§ 18, 19 Außenwirtschaftsgesetz. Mehrere tausend Einzelpersonen sind nach den Daten der konsolidierten EU-Sanktionsliste gelistet. Der deutsche Gesetzgeber hat den Strafrahmen für Verstöße gegen diese Verordnungen im Januar 2026 noch einmal erheblich verschärft und Ordnungswidrigkeiten zu Straftaten heraufgestuft. Die Architektur steht. Sie ist nicht außerhalb des Rechts. Genau deshalb muss sie sich am Recht messen lassen.

Hier beginnt das eigentliche Problem. Eine Rechtsgrundlage erlaubt einen Eingriff. Sie rechtfertigt ihn nicht. Wer ein Gesetz hat, das ein Skalpell erlaubt, hat damit noch nicht jeden einzelnen Schnitt medizinisch begründet. Bei Eingriffen dieser Intensität – Vermögenssperre, Bereitstellungsverbot, Reisesperre, beruflicher Stillstand, familiäre Mitbetroffenheit – muss die konkrete Listung der einzelnen Person tragen. Sie tut das nur, wenn der Rat eine individuelle, konkrete, gerichtsfest belegbare Tatsachengrundlage vorlegt, die mehr ist als ein politisches Etikett, eine missliebige Meinung, eine abweichende Kriegsanalyse oder eine zugespitzte Kritik an einer Regierung der Union, an einer Allianz oder an einer ihrer Politiken. Und sie tut das nur, wenn der Vollzug die Grundrechte der Betroffenen achtet, die in dem Moment berührt sind, in dem die Liste in Kraft tritt.

Die Liste der berührten Grundrechte ist lang. Sie umfasst die Meinungs-, Informations- und Pressefreiheit nach Art. 11 der EU-Grundrechtecharta und Art. 5 Grundgesetz, das Eigentumsrecht nach Art. 17 GRCh und Art. 14 GG, die Berufsfreiheit nach Art. 15 GRCh und Art. 12 GG, den Schutz von Ehe und Familie nach Art. 7 GRCh und Art. 6 GG, die Freizügigkeit nach Art. 45 GRCh und für deutsche Staatsangehörige zusätzlich nach Art. 11 GG, das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein faires Verfahren nach Art. 47 GRCh sowie den Justizgewährleistungsanspruch nach Art. 19 Abs. 4 GG, ergänzt um das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Rechtsstaatsprinzip, und sie umfasst die Unschuldsvermutung sowie die Verteidigungsrechte nach Art. 48 GRCh und Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention, soweit die Maßnahme strafähnlich wirkt oder Schuldvorwürfe öffentlich fixiert. Das ist keine akademische Aufzählung, sondern der unverhandelbare Kern der freiheitlich-demokratischen Grundordnung. Genau diese Schutzgüter werden hier gleichzeitig berührt, und zwar mit voller Wucht, in der Sekunde, in der ein Name in einer EU-Verordnung erscheint, lange bevor ein unabhängiges Gericht den Vorwurf je geprüft hat.

Die Antwort des europäischen Rechts auf solche Situationen ist seit fast zwei Jahrzehnten festgeschrieben. Sie heißt Kadi-Doktrin. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat im Verfahren C-402/05 P (Kadi I) und in der Folgeentscheidung C-584/10 P (Kadi II) festgelegt, dass auch sicherheitspolitisch motivierte Sanktionen die Verteidigungsrechte, das Recht auf rechtliches Gehör, den effektiven gerichtlichen Rechtsschutz und das Eigentumsrecht achten müssen, dass der Rat die Stichhaltigkeit der Gründe nachweisen muss und nicht der Betroffene seine Unschuld, dass eine allgemeine, vage Begründung nicht ausreicht und dass selbst bei vertraulichen Informationen die richterliche Kontrolle nicht entleert werden darf. Wenn das EU-Organ den Nachweis nicht führen kann, trägt die Listung nicht. So einfach, so unmissverständlich ist die eigene Rechtsprechung der Union zu ihrem eigenen Instrument. Eine Union, die diese Doktrin im eigenen Haus nicht anwendet, sondern umgeht, beraubt sich ihrer Glaubwürdigkeit als Rechtsgemeinschaft.

Und genau hier beginnt der Widerspruch, der diese Praxis offen angreifbar macht. Die Begründungen, die in den heute öffentlich diskutierten Fällen mehrfach beschrieben werden, lauten – nach Berichten aus mehreren Mitgliedstaaten – auf „Propaganda“, „Narrative“, „Desinformation“, „Verschwörungstheorien“, „destabilisierende Tätigkeiten“. Das sind politische Etiketten. Sie können Hinweise sein. Sie sind keine Tatsachen, und sie sind erst recht keine in einem rechtsstaatlichen Verfahren überprüften Beweise. Eine Behörde, die wegen „prorussischer Deutung“ oder einer „missliebigen Kriegsanalyse“ Konten sperrt und Berufsausübung blockiert, ohne in jedem einzelnen Fall eine konkrete, individualisierte, gerichtsfest belegbare operative Anbindung an einen fremden Staat darzulegen, betreibt nicht Sicherheitspolitik. Sie betreibt etwas anderes, für das die freiheitliche Demokratie längst Worte hat. Wer wollte ernsthaft bestreiten, dass eine Sanktion, die de facto wie eine Strafe wirkt – Vermögensverlust, faktisches Berufsverbot, Reiseverbot, Familienmitbetroffenheit, jahrelanges Warten auf ein Gerichtsurteil – an den Maßstäben gemessen werden muss, die für die Strafe gelten? Und dass jede andere Auffassung den EU-Verträgen selbst widerspräche, in deren Art. 2 EUV Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, Wahrung der Menschenrechte und Freiheit als nicht verhandelbare Werte verankert sind?

Es ist genau dieser Widerspruch, den Juristen, Parlamentarier, internationale und nationale Medien in den vergangenen Monaten immer schärfer benennen (Berliner Zeitung, Wall Street Journal, taz, Verfassungsblog). Eine Union, die andere Staaten zu Recht für Schauprozesse, politische Kontensperren und das Aushöhlen der Pressefreiheit kritisiert, kann sich in der eigenen Praxis nicht etwas erlauben, das diese Kritik mit demselben Wortschatz beschreiben würde. Eine Kommission, die Rechtsstaatlichkeit zur Voraussetzung für Beitritt, EU-Mittel und gleichberechtigte Behandlung erklärt, kann nicht zugleich ein Instrument betreiben, dessen Verfahrensgarantien hinter dem zurückbleiben, was sie von anderen verlangt. Und eine Bundesregierung, die als Mitglied im Rat solchen Beschlüssen zustimmt und im eigenen Land deren Vollzug betreibt, kann sich nicht mit dem Hinweis auf „europäisches Recht“ entlasten. Auch das europäische Recht bindet sich an sich selbst – an die Charta, an die Verträge, an die Kadi-Doktrin, an das Rechtsstaatsprinzip des Art. 2 EUV. Wer dieses Prinzip beansprucht, kann es nicht im eigenen Vollzug suspendieren.

Es ist deshalb mehr als legitim, es ist zwingend, eine Reihe von Fragen zu stellen, deren öffentliche Beantwortung niemand mehr verweigern darf. Welche konkreten, individualisierten, gerichtsfest belegbaren Tatsachen lagen bei jeder einzelnen Listung von Privatpersonen vor, die in Europa leben? Welche Tatsachen unterscheiden eine Listung von einer Sanktion gegen eine Meinung? Wie lassen sich die Verfahrensgarantien der Kadi-Doktrin in Verfahren wahren, die sich Monate oder Jahre vor jedem gerichtlichen Eilrechtsschutz bereits vollziehen? Welche Vorkehrungen trifft der Rat, damit Grundbedarf, Mietzahlungen, anwaltliche Vertretung und der Schutz von Ehepartnern und Kindern nicht durch eine Vollzugspraxis ausgehebelt werden, die ohnehin zur Überbefolgung neigt, weil Banken und Vermieter im Zweifel jedes Risiko vermeiden? Welche Antworten hat die Bundesregierung, deren Zustimmung im Rat unionsrechtlich notwendige Bedingung dieser Maßnahmen ist, auf die parlamentarisch gestellten Fragen zur Beweislage, zur Definition zentraler Begriffe und zur Finanzierung des Rechtswegs? Welche Frist gibt sich die Kommission selbst, um diese Fragen zu beantworten, bevor sie weitere Listungen vornimmt? Und nicht zuletzt: Wie verhindert die Union, dass ein Instrument, das sie für hybride Bedrohungen geschaffen hat, in der eigenen Anwendung nicht selbst zum Element jener „Aushöhlung der Demokratie“ wird, die zu bekämpfen es einmal vorgegeben hat?

Solange diese Fragen ungeklärt sind und solange in den anhängigen Verfahren vor dem Gericht der Europäischen Union keine richterliche Klärung erfolgt ist, gilt nach allen Maßstäben des Unionsrechts und des Grundgesetzes ein einfacher Satz: Eine Sanktion darf, wenn ihr Bestand zweifelhaft ist und wenn sie existenziell wirkt, nicht weiter vollzogen werden, bis die Beweise vorliegen und die Betroffenen ihren Justizgewährleistungsanspruch nach Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 47 GRCh effektiv haben nutzen können. Das ist keine Forderung gegen Sicherheitspolitik. Das ist die Mindestbedingung jeder Sicherheitspolitik, die Rechtsstaatlichkeit ernst meint. Es gehört zur Logik der freiheitlich-demokratischen Grundordnung, dass der Verdacht ausgeräumt werden muss, bevor die Existenz vernichtet wird, und nicht umgekehrt. Diese Reihenfolge zu kippen, ist eine Methode, die wir aus Staaten kennen, deren Rechtsstaatlichkeit die Union zu Recht kritisiert. Die Union darf sich nicht in einen Spiegel verwandeln, in dem sie das wiedererkennt, was sie bekämpfen will.

Es liegt deshalb in der Verantwortung der Europäischen Kommission, in der gebotenen Aufrichtigkeit Stellung zu nehmen oder die in Frage stehenden Sanktionen so lange auszusetzen, bis die Beweisgrundlage es zulässt und wirksamer Rechtsschutz ergangen ist. Es liegt in der Verantwortung des Rates, die Verfahren zu beschleunigen und seine eigene Beweislast nach der Kadi-Doktrin sichtbar zu erfüllen. Es liegt in der Verantwortung der Bundesregierung, die parlamentarisch gestellten Fragen zur Beweislage, zur Definition zentraler Begriffe und zur Sicherstellung des Grundbedarfs der Betroffenen und ihrer Familien wahrheitsgemäß und vollständig zu beantworten und nicht durch Verschleppung, Zurückhaltung oder Schweigen ein Klima zu erzeugen, in dem sich rechtsstaatliche Selbstverständlichkeiten in Verdachtsmaschinen verwandeln. Und es liegt in der Verantwortung des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente, die Kontrollfunktion ernst zu nehmen, die ihnen die Verträge zuweisen, auch wenn die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik formal in den Händen der Regierungen liegt. Wer für die Sanktion politisch verantwortlich ist, ist auch für ihre Vereinbarkeit mit den Grundrechten verantwortlich.

Hier steht mehr auf dem Spiel als ein juristisches Detail. Die Europäische Union ist der wichtigste Friedensgarant dieses Kontinents. Sie hat Diktaturen überwunden, Bürgerkriege beendet, Grenzen aus Stacheldraht zu Grenzen aus Verträgen gemacht. Sie hat das alles geschafft, weil sie sich an ihre eigenen Regeln gehalten hat und weil ihre Macht legitimiert war durch das Versprechen, dass Recht über Willkür steht. Wenn diese Macht durch eine Praxis aus eigener Hand erodiert, wenn aus politischen Etiketten Sanktionen werden und aus Verdachtsmomenten Existenzentzüge, wenn die Rechtsstaatlichkeit, die nach Art. 2 EUV ihre konstitutive Wertegrundlage ist, in der Anwendung gebrochen wird, dann verliert die Union nicht nur Glaubwürdigkeit. Sie verliert das Argument, mit dem sie ihre Daseinsberechtigung gegenüber den eigenen Bürgern, gegenüber Beitrittskandidaten und gegenüber autoritären Konkurrenten geltend macht. Sollten sich die Vorwürfe aus der Öffentlichkeit weiter erhärten, müssen die politisch Verantwortlichen für diese Praxis Rechenschaft ablegen, und wo Rechenschaft nicht möglich ist, müssen sie ihre Ämter zur Verfügung stellen. Das ist keine Forderung gegen die Union. Das ist die einzige Forderung, mit der man die Union vor sich selbst schützen kann.

Wer die Europäische Union als Friedensprojekt bewahren will, muss darauf bestehen, dass sie ein Rechtsstaatsprojekt bleibt. Es war einer der ältesten Sätze sozialdemokratischer Friedenspolitik in diesem Land, dass Macht sich selbst begrenzen muss, weil sie sonst sich selbst verliert. Heute gilt dieser Satz wieder, mit derselben Dringlichkeit, mit der er einmal formuliert wurde. Eine Sanktion ohne Beweis ist keine Sanktion, sondern eine Drohung. Eine Drohung ohne Verfahren ist keine Politik, sondern bloße Macht. Und Macht ohne Recht ist genau das, gegen das die Union einmal gegründet wurde.

Quellenverzeichnis

Rat der Europäischen Union, Sanctions: adoption, review and procedure: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions-adoption-review-procedure/

Rat der Europäischen Union, Pressemitteilung vom 20. Mai 2025 zu Sanktionen gegen hybride Bedrohungen: https://www.consilium.europa.eu/de/press/press-releases/2025/05/20/russian-hybrid-threats-eu-lists-further-21-individuals-and-6-entities-and-introduces-sectoral-measures-in-response-to-destabilising-activities-against-the-eu-its-member-states-and-international-partners/

Konsolidierte EU-Sanktionsliste (data.europa.eu): https://data.europa.eu/data/datasets/consolidated-list-of-persons-groups-and-entities-subject-to-eu-financial-sanctions

EU-Grundrechtecharta, konsolidierte Fassung (EUR-Lex): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:12012P/TXT

EuGH, Urteil vom 3. September 2008, Rs. C-402/05 P und C-415/05 P (Kadi I), Pressemitteilung: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-07/cp130093de.pdf

EuGH, Urteil vom 18. Juli 2013, Rs. C-584/10 P u.a. (Kadi II): https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:62010CJ0584

Deutsche Bundesbank, Finanzsanktionen: https://www.bundesbank.de/de/service/finanzsanktionen/finanzsanktionen-609138

Deutscher Bundestag, Gesetz zu Sanktionen bei Verstößen gegen restriktive EU-Maßnahmen (Januar 2026): https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2026/kw03-de-eu-massnahmen-1134338

Berliner Zeitung, Bericht zu EU-Sanktionen gegen Journalisten (Mai 2026): https://www.berliner-zeitung.de/article/hueseyin-dogru-eu-sanktionen-pressefreiheit-ausgehebelt-10033662

Berliner Zeitung, Bericht zur Strafrechtsverschärfung im EU-Sanktionsrecht (Februar 2026): https://www.berliner-zeitung.de/politik-gesellschaft/von-der-ordnungswidrigkeit-zur-straftat-bundestag-setzt-eu-sanktionsrecht-um-eu-sanktionen-schaerfer-durchgesetzt-bundestag-verschaerft-strafrahmen-li.10018143

Schweizer Radio und Fernsehen (SRF), Bericht zu EU-Sanktionen gegen einen Schweizer Publizisten: https://www.srf.ch/news/schweiz/eu-und-desinformation-sprachrohr-russlands-warum-die-eu-einen-schweizer-blockiert

taz, Kommentar zu EU-Sanktionen gegen Publizisten: https://taz.de/Der-Fall-Jacques-Baud/!6177064/

Wall Street Journal, Opinion: EU Sanctions Target Free Speech: https://www.wsj.com/opinion/eu-sanctions-target-free-speech-48e6d511

Verfassungsblog, EU Sanctions and the Mirage of Unanimity: https://verfassungsblog.de/eu-sanctions-and-the-mirage-of-unanimity/

Pressenza, Sanktionen gegen Journalisten in der EU – Podiumsdiskussion im EU-Parlament Mai 2026: https://www.pressenza.com/de/2026/05/sanktionen-gegen-journalisten-in-der-eu-experten-sehen-grund-in-kriegsvorbereitung/